Juridique

« Il est aujourd’hui parfaitement établi que l’alimentation et l’état nutritionnel participent de façon essentielle au développement et à l’expression clinique des maladies qui sont les plus répandues en France, comme dans l’ensemble des pays industrialisés » (1).

« La nutrition est un enjeu majeur de santé publique. De bonnes habitudes alimentaires et une activité physique régulière, c’est autant de risques de maladies cardiovasculaires, de diabètes ou de cancers évités. (…) Ces situations créent des souffrances personnelles et ont un coût pour notre société » (2).

« Les régimes alimentaires peu équilibrés et le manque d’activité physique sont les premières causes de maladies évitables et de décès prématurés en Europe, où la prévalence croissante de l’obésité constitue un problème majeur de santé publique » (3).

« Le Conseil de l’Union européenne souligne (…) l'importance de la nutrition comme l'un des déterminants majeurs de la santé humaine et constate que l'état de santé de la population peut donc être protégé et amélioré en agissant sur la nutrition » (4).

Face au constat des coûts humains et économiques engendrés par les pathologies résultant d’une mauvaise alimentation, les pouvoirs publics ont élevé la nutrition au rang de politique de santé publique.

La politique nutritionnelle française a d’abord été conçue de manière souple afin de promouvoir « une vraie culture de la prévention » (5). Elle semble aujourd’hui devoir être marquée par des mesures plus coercitives notamment à destination des industries de la filière agroalimentaire (I).

A l’échelon communautaire, les autorités tendent actuellement à définir les moyens d’une politique nutritionnelle européenne qui n’en est encore qu’à ses balbutiements (II).

On se souvient que le Plan National Nutrition Santé pour les années 2001-2005 avait été le premier acte fondateur d’une politique nutritionnelle en France. Le PNNS avait établi dix huit objectifs nutritionnels en termes de santé publique et six axes stratégiques pour les réaliser.

Les mesures prévues étaient de nature éducative, informative, préventive, incitative ; en bref, peu contraignantes !

Aujourd’hui, l’actualité en matière agroalimentaire semble devoir être marquée par un tournant plus téméraire des pouvoirs publics, notamment en matière de lutte contre l’obésité.

1/ Le premier acte significatif de ce tournant a été opéré par la loi du 8 août 2004 relative à la santé publique (6). L’accent avait été mis sur la lutte contre l’obésité enfantine au travers de deux dispositions très médiatisées.

a. La première d’entre elle a introduit un chapitre III, intitulé « Alimentation, publicité et promotion », dans le Titre III (« Actions de prévention concernant l'enfant ») du Livre Ier (« Protection et promotion de la santé maternelle et infantile ») de la deuxième partie (« Santé de la famille, de la mère et de l'enfant ») du Code de la santé publique. Ce chapitre est composé d’un article L. 2133-1 qui, tel que modifié par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006, dispose que : « Les messages publicitaires en faveur de boissons avec ajouts de sucres, de sel ou d'édulcorants de synthèse ou de produits alimentaires manufacturés doivent contenir une information à caractère sanitaire. Dans le cas des messages publicitaires télévisés ou radiodiffusés, cette obligation ne s'applique qu'aux messages émis et diffusés à partir du territoire français et reçus sur ce territoire. La même obligation d'information s'impose à toute promotion, destinée au public, par voie d'imprimés et de publications périodiques édités par les producteurs ou distributeurs de ces produits ».

C’est ainsi qu’à l’interdiction de la publicité à destination des enfants initialement préconisée a été substitué « un message à caractère sanitaire », rapprochant ainsi le traitement juridique de la publicité en faveur des produits alimentaires du traitement institué s’agissant du tabac ou de l’alcool ! 

L’alinéa deux ajoute que « les annonceurs et les promoteurs peuvent déroger à cette obligation sous réserve du versement d'une contribution au profit de l'Institut national de prévention et d'éducation pour la santé » étant précisé que « cette contribution est destinée à financer la réalisation et la diffusion d'actions d'information et d'éducation nutritionnelles, notamment dans les médias concernés ainsi qu'au travers d'actions locales ».

S’agissant des messages publicitaires, le montant de cette contribution est égal à 1,5 % du montant « annuel des sommes destinées à l'émission et à la diffusion des messages visés au premier alinéa, hors remise, rabais, ristourne et taxe sur la valeur ajoutée, payées par les annonceurs aux régies ».

S'agissant des autres types de promotion de ces produits, l’article L. 2133-1dispose que la contribution est assise, « sur la valeur hors taxe sur la valeur ajoutée des dépenses de réalisation et de distribution qui ont été engagées au titre de l'année civile précédente, diminuée des réductions de prix obtenues des fournisseurs qui se rapportent expressément à ces dépenses ». « La base d'imposition des promoteurs qui effectuent tout ou partie des opérations de réalisation et de distribution avec leurs propres moyens d'exploitation est constituée par le prix de revient hors taxe sur la valeur ajoutée de toutes les dépenses ayant concouru à la réalisation desdites opérations. Le taux de la contribution est fixé à 1,5 % du montant hors taxe sur la valeur ajoutée de ces dépenses. »

Des textes d’application seront nécessaires compte tenu du flou entourant les modalités et le contenu du message sanitaire. L’Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) a d’ores et déjà été saisie, pour avis, d’un projet de décret et d’un projet d’arrêté interministériel auquel renvoie le premier de ces textes.

S’agissant du projet d’arrêté, celui-ci prévoit deux types de message :

- Pour les actions de promotion autres que celles s’insérant dans les programmes jeunesse, le message est le suivant : « Pour protéger sa santé, au moins cinq fruits et légumes par jour et une activité physique régulière, et éviter de manger trop gras, trop sucré, trop salé » ;

- Pour les écrans publicitaires encadrant les programmes jeunesse destinés aux enfants, les messages diffusés alternativement sont les suivants : « Pour protéger ta santé, mange chaque jour des fruits et légumes et va faire des activités physiques » et « Pour protéger ta santé, évite de manger trop gras, trop sucré, trop salé ».

Dans son avis du 26 mai 2005, l’AFSSA propose en outre les deux types de messages suivants :

- Pour les actions de promotion autres que celles s’insérant dans les programmes jeunesse : « Pour protéger sa santé, éviter de manger trop gras, trop sucré, trop salé. Manger au moins cinq fruits et légumes par jour et avoir une activité physique régulière » ;

- Pour les écrans publicitaires encadrant les programmes jeunesse destinés aux enfants: « pour protéger ta santé, évite de manger trop gras, trop sucré, trop salé » et « Pour protéger ta santé, mange chaque jour des fruits et légumes et n’oublie pas de te bouger régulièrement (marcher, courir, faire du roller…) » ;

b. La seconde disposition interdit « Les distributeurs automatiques de boissons et de produits alimentaires payants et accessibles aux élèves […] dans les établissements scolaires à compter du 1er septembre 2005 » ! Le juriste est surpris par la médiocre qualité rédactionnelle du texte qui, pris au pied de la lettre, interdit les seuls distributeurs payants ! Cette disposition a surtout été critiquée pour son caractère trop général. Elle interdit, en effet, non seulement les distributeurs de sodas et de confiseries, mais également les distributeurs d’eau et de fruits et légumes !

2/ Le 4 avril dernier, le Professeur Hercberg, vice président du PPNS, présentait au ministre de la santé, ses propositions pour le deuxième Plan National Nutrition-Santé (PNNS2).

Certaines des propositions ont d’ores et déjà déclenché l’ire des professionnels de la filière agroalimentaire !

Le rapport propose notamment, s’agissant des actions spécifiques destinées aux populations défavorisées, d’instaurer des « chèques fruits et légumes » financés par un « fond national de promotion de la nutrition » lui-même alimenté par une cotisation annuelle obligatoire des industries agro-alimentaires, des grands distributeurs, des sociétés de restauration collective, des interprofessions et des sociétés d’édition de consoles et de jeux vidéos, ces dernières étant jugées, au moins en partie, responsables de la sédentarisation des enfants.

Le rapport prévoit également la possibilité pour les différents acteurs économiques du champ de la nutrition de signer des chartes d’engagement avec le ministre de la santé. Ces acteurs pourront notamment s’engager à réduire les teneurs en sucres simples, graisses et sel dans les produits alimentaires qu’ils produisent ou vendent, limiter la promotion des aliments à faible valeur nutritionnelle ou bien encore s’engager à réduire les portions. En échange, les entreprises pourront obtenir des exonérations partielles de cotisations au FNPN et pourrons communiquer sur ces engagements auprès du public.

Il est également proposé d’abaisser le prix des fruits et légumes, en baissant la TVA de 5.5% à 2.1% pour les fruits et légumes et en diminuant les charges sociales pour les producteurs.

S’agissant des actions spécifiques destinées aux enfants, il est proposé d’inscrire dans un texte réglementaire ayant force d’obligation des normes en termes de composition des repas servis en restauration scolaire, d’augmenter la présence des fruits et légumes dans les repas servis en restauration scolaire et universitaire, de subventionner les services de restauration qui s'engageraient dans le développement de la consommation des aliments identifiés comme favorables à la santé, de généraliser l’installation de fontaines d’eau, d’autoriser exclusivement la vente des fruits, petits légumes, produits laitiers, pain farine « type 80 » et tous aliments porteurs d’un logo « clé nutrition-santé PNNS », de distribuer des fruits (ou des petits légumes) une fois par semaine dans les écoles maternelles pendant toute l’année scolaire, d’augmenter l’activité physique à l’école et de développer des actions pédagogiques dans le champ de la nutrition.

Il est également proposé d’interdire la publicité télévisuelle envers les enfants le matin avant l’école, les mercredis, samedis et dimanches matins.

Le ministre de la santé devait statuer fin mai sur les mesures officielles qui constitueront le PNNS2.

3. Parallèlement, on observe le dépôt de plusieurs propositions de loi visant à lutter contre l’obésité enfantine.

Une proposition de loi (n°428) « relative à la prévention et à la lutte contre l’obésité » du 23 juillet 2004 visant à créer une « Agence nationale de prévention et de lutte contre l’obésité » ; une proposition de loi (n°2191) enregistrée à la présidence de l’Assemblée nationale le 23 mars 2005 « pour agir contre l’épidémie d’obésité » ; une proposition de loi (n°2648) du 9 novembre 2005 « visant à informer des risques d’obésité dus à l’alimentation industrielle » et une proposition de loi (n°2824) du 25 janvier 2006 « tendant à ce que les établissements scolaires assurent la distribution de fruits et légumes frais à leurs élèves. Aucune de ces propositions n’a pour le moment aboutit ».

L’actualité en matière de nutrition est tout aussi effervescente en matière communautaire.

C’est sur le fondement de l’article 152 du Traité instituant la Communauté européenne (7) que les autorités communautaires entendent définir les moyens d’une véritable politique nutritionnelle européenne afin « d’apporter un complément utile à l’action nationale (…) sans limiter le champ d’action des Etats membres » (8).

- Dans son livre blanc sur la sécurité alimentaire (9), la Commission envisageait l’élaboration et la mise en œuvre d’une politique nutritionnelle globale et cohérente. La Commission préconisait une collecte et une analyse efficaces de données relatives à l’ingestion d’aliments, aux régimes alimentaires et à l’état nutritionnel, la sollicitation de recherches et d’études sur la nutrition et une information efficace et correcte des consommateurs notamment par l’étiquetage nutritionnel et des campagnes d’information.

- De son côté le Conseil, dans une résolution du 14 décembre 2000 (10) constate l'importance de la nutrition en tant que déterminant majeur de la santé humaine et estime qu'une action supplémentaire au niveau national et européen est nécessaire.

Dans cette perspective, le Conseil invite les États membres à :

- promouvoir des attitudes et des habitudes alimentaires favorables à la santé afin de développer les capacités de toute la population à faire des choix informés sur la consommation ;

- associer tous les acteurs intéressés à la réflexion sur la santé nutritionnelle ainsi qu'à sa promotion ;

- continuer à développer la production, la diffusion et la mise en œuvre de recommandations en matière de santé nutritionnelle. Celles-ci devraient être basées sur une expertise scientifique solide ;

- améliorer les connaissances en nutrition des professionnels de la santé et des métiers en rapport avec l'alimentation et la nutrition ;

- participer activement aux réseaux de collecte des données en matière de nutrition et d'activité physique dans la Communauté ;

- encourager la participation des experts nationaux aux activités communautaires et notamment à la production d'expertises scientifiques.

En outre, le Conseil invite la Commission à :

- prévoir la prise en compte de la santé nutritionnelle dans la définition et la mise en œuvre de toutes les politiques communautaires et le développement des outils afin d'évaluer l'impact des autres politiques communautaires sur la santé nutritionnelle ;

- poursuivre le développement d'outils de surveillance de la santé nutritionnelle et de ses déterminants afin d'obtenir des données comparatives et d'assurer une évaluation régulière de ces données. Cette action devrait compléter les actions des États membres, notamment en s'appuyant sur leurs outils existants ;

- soutenir les échanges réguliers d'expériences dans ce domaine ;

- faciliter le développement de l'expertise scientifique en santé nutritionnelle qui servira d'aide à l'actualisation des recommandations nationales et locales et d'information destinée aux consommateurs ;

- appuyer la recherche sur les liens entre santé et nutrition, sur les pathologies liées à l'alimentation, sur la compréhension des comportements alimentaires et sur l'impact des politiques menées sur la santé et la nutrition ;

- faciliter l'échange d'informations sur les formations et professions liées à la nutrition ;

- développer l'utilisation de l'étiquetage nutritionnel en l'adaptant aux besoins des consommateurs, ainsi que d'autres moyens d'information nutritionnelle ;

- étudier la possibilité de mener des projets pour la promotion de régimes alimentaires sains ;

- réfléchir à l'utilisation de nouvelles technologies de l'information pour améliorer l'information des acteurs de ce secteur, mais également celle de la population ;

- prévoir un suivi des actions concernant la nutrition.

Le Conseil souligne également la nécessité de continuer à coopérer avec les organisations internationales telles que l'Organisation mondiale de la santé (OMS), afin d'éviter les double emplois.

- Le 23 septembre 2002 le Parlement européen et le Conseil ont adopté un programme d’action communautaire dans le domaine de la santé publique pour 2003/2008 qui intègre l’importance de la nutrition et de l’activité physique pour la santé humaine (11). La proposition de programme d’action communautaire dans le domaine de la santé publique pour 2007/2013 réédite d’ores et déjà cette prise en compte de l’alimentation pour la promotion d’une bonne santé humaine et la lutte contre l’obésité (12).

- Dans ses conclusions du 3 juin 2005, « Obésité, nutrition et activité physique », le Conseil invite la Commission européenne à concevoir et mettre en œuvre des initiatives destinées à promouvoir l’alimentation saine et l’activité physique.

- C’est dans ce contexte qu’un « Réseau européen relatif à l'alimentation et à l'activité physique » a été mis en place en 2003 dans le but de conseiller la Commission sur l'élaboration d'actions communautaires dans le domaine de la nutrition, de la prévention des maladies liées au régime alimentaire, de la promotion de l'activité physique et de la lutte contre l'obésité et qu’une « Plate-forme d'action européenne sur l'alimentation, l'activité physique et la santé », rassemblant tous les acteurs pertinents au niveau européen qui souhaitent prendre des engagements contraignants dans la lutte contre les excès de poids et l'obésité, a été lancée en mars 2005 dans le but d’ établir un cadre d'action commun dans la lutte contre l'obésité.

- C’est également dans ce contexte que la Commission européenne a proposé en juillet 2003 l’adoption d’un règlement visant à harmoniser les règles relatives aux allégations nutritionnelles et de santé portant sur les denrées alimentaires (13). Après d’âpres discussions, le Parlement européen a adopté le 16 mai 2006, en deuxième lecture, un texte qui devrait être entériné par le Conseil à l’automne 2006. Le texte prévoit que toute nouvelle allégation de santé (par exemple : « le produit X diminue le taux de cholestérol ») devra être enregistrée auprès de l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) qui disposera de cinq mois pour vérifier la nouvelle allégation avant de l’autoriser. Un registre des allégations de santé autorisées sera établi afin de permettre aux fabricants souhaitant utiliser une allégation de santé ayant déjà été autorisée de consulter le registre afin de connaître les règles à respecter sans devoir passer par la procédure d’autorisation. S’agissant des allégations nutritionnelles (par exemple : « sans matières grasses » ou bien encore « riche en fibres » etc., le texte prévoit que la Commission définira des profils nutritionnels établissant des ratios maximum de matières grasses, sucre et sel. Les fabricants pourront utiliser les allégations nutritionnelles à condition que le produit en cause respecte les quantités maximales définies par le profil nutritionnel pour au moins deux des trois éléments (sel, sucre, matières grasses). Le texte oblige également le producteur qui souhaite utiliser une allégation nutritionnelle d’un produit alimentaire portant sur l’un de ces trois éléments (par exemple : « sans sucre ») d’indiquer le cas échéant si ce produit est également riche en matières grasses ou en sel.

- Enfin, la Commission a également publié un livre vert, intitulé « Promouvoir une alimentation saine et l’activité physique : une dimension européenne pour la prévention des surcharges pondérales, de l’obésité et des maladies chroniques », qui ouvrait un vaste processus de consultation impliquant les institutions européennes, les Etats membres et la société civile dans le but d’identifier la possible contribution communautaire pour promouvoir une alimentation saine et l’activité physique dans l’union européenne. La commission sollicitait des propositions concrètes de toutes les organisation concernées dans des domaines d’intervention aussi variés que l’information et l’éducation des consommateurs, la publicité, les enfants et les jeunes, l’alimentation, l’activité physique et l’éducation sur le lieu de travail, le rôles des professionnels de la santé, les environnements favorisant l’obésité, les inégalités socio-économiques, la coopération au-delà de l’Union européenne, etc. La consultation s’est achevée le 15 mars 2006. La Commission présentera un rapport synthétisant ces contributions en juin. A la lumière des résultats du processus de consultation, « la Commission étudiera les meilleurs façons de réagir et considérera toutes les mesures à proposer ainsi que les instruments nécessaires à leur application ».

En France comme à l’échelon communautaire, l’actualité de la nutrition est donc particulièrement riche et c’est dans une étonnante symbiose effervescente que devraient paraître très prochainement le rapport de la Commission présentant les résultats de sa consultation, le décret et l’arrêté interministériel pris pour l’application de l’article L.2133-1 du Code de la santé publique ainsi que le PNNS2 !